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共享單車監管怎樣做到審慎包容

2022-11-22職場
共享單車監管怎樣做到審慎包容

去年底,江蘇省常州市首批1000輛氫動力新能源共享自由車在該市主城區地鐵、公交站點和醫院、商超等人流量密集場所周邊投放營運。氫動力共享自由車系統與常州城市公共自由車、有樁助力車系統有機融合,市民透過APP掃碼即可租車。圖為常州市區停放點的氫動力新能源共享自由車。 中新社發 安 東攝

以招租采購方式變相設定共享單車市場準入條件,禁止特定企業以外的共享單車市場主體營運,以特許經營權公開拍賣方式限制共享單車企業準入……近日,國家發展改革委公布了全國23起違背市場準入負面清單的典型案例以及處理情況。其中,多起案例涉及共享單車治理問題,引發關註。

多地共享單車經營權

違規拍賣

公布的23起案例中,有15起涉及共享單車行業治理,涉及城市有雲南省昆明市、保山市、瑞麗市、曲靖市、宣威市、大理市、文山市、玉溪市華寧縣,山東省濱州市、高密市,湖南省張家界市,廣西壯族自治區欽州市以及湖北省隨州市。

值得註意的是,15起案例普遍涉及地方政府或有關部門以高價競拍或簽署排他性協定等方式限制共享單車、助力車市場競爭。

例如,案例顯示,今年4月,張家界市釋出城區共享電單車5年特許經營權拍賣公告,4500輛共享單車被分成3個標的,競拍底價分別為187萬元、141萬元和94萬元,並於今年5月進行網上拍賣。

地方政府為何會在共享單車和助力車市場采取價高者得的特許經營模式?

東南大學交通法治與發展研究中心執行主任顧大松在接受中國城市報記者采訪分時析,政府擁有公共資源管轄權,道路資源是有限的。隨著共享單車數目的激增,不僅停車資源面臨不足,城市的道路資源也出現了緊張局面,影響到了居民日常出行。

「同時,一些城市考慮到共享單車體量龐大,監管工作需要匹配大量的人力物力,而由於共享單車是近幾年出現的新經濟、新業態,監管工作缺少相關專項資金。當然,也不排除個別城市尤其是財政困難的城市,希望以此彌補沒有預算的人力物力投入,有其合理性。」顧大松說。

中國政法大學傳播法研究中心副主任朱巍在接受中國城市報記者采訪時表達了相似的觀點,從高效管理和地方財政的角度上看,價高者得的特許經營模式並非毫無優點。

「一方面,它有利於實作共享單車有序管理;另一方面,它有利於增加地方財政收入,緩解財政壓力。以後者為例,特許經營者會向地方政府支付特許經營權出讓金,地方可以將這筆收入用於規範包括共享出行在內的支出。」朱巍說。

透過特許經營權拍賣方式,確實有城市拿到了一筆可觀的特許經營權出讓金。

以瑞麗市為例,案例顯示,瑞麗市住房和城鄉建設局以特許經營權拍賣方式,將城區、姐告城區2500輛共享電單車及城區、畹町城區2300輛共享電單車5年特許經營權分為兩個標的進行拍賣,起拍價格分別為228萬元、209萬元,未中標企業結束當地市場。其中,城區、姐告城區共享電單車特許經營權成交價高達6500萬。

共享單車

能否納入特許經營

共享單車能否納入特許經營權範圍?顧大松認為,由於公共道路資源有限性,地方政府實施特許經營符合國家發展改革委等六部委釋出的【基礎設施和公用事業特許經營管理辦法】相關規定。只是一些針對共享電單車、共享單車的實施性政策檔比較缺失,在特許經營計畫物有所值評估、詳細實施方案等方面,沒有完全滿足上述管理辦法相關要求,導致爭議。

西南政法大學行政法學院教授、博士生導師王學輝在接受中國城市報記者采訪時介紹,從文義上來講,政府特許經營權是國家和地方政府根據法律規定授權企業生產某種特定的產品或使用公共財產,又或是在某地區享有經營某種業務的獨占權。

而【市政公用事業特許經營管理辦法】規定,實施特許經營的計畫由省、自治區、直轄市透過法定形式和程式確定。「所以,關於共享單車是否應該納入政府特許經營範圍的問題,應由省、自治區、直轄市透過法定形式和程式予以回答確定。而據了解,從中央到省一級的法律及行政法規目前並沒有對共享單車作出相關規定。」王學輝介紹說。

此外,在王學輝看來,就共享單車本身的性質而言,共享單車是否算作市政公用事業產品或者企業相關商業行為能否算作提供公共服務是存疑的,也就是說其公共性之大小是否足夠被法律法規確定為「實施特許經營的計畫」,值得考量。

「我們一般說被納入實施特許經營的計畫都是純公共產品以及準公共產品,純公共產品的邊際成本為零,並且不存在任何的競爭性與排他性。也就是說,任何人都可以不受限制地使用前者,並且對前者的使用不會影響到他人的使用,而準公共產品雖然具有一定的排他性和競爭性,但都是被控制在合理範圍之內。」王學輝說。

王學輝認為,共享單車不僅邊際使用成本並非為零。從排他性上來看,企業具有非常強的定價自由;從競爭性上來看,共享單車受企業的供給影響常常具有較強的競爭性。所以,共享單車不算純公共產品,但能否算作準公共產品暫無定論。

共享單車特許經營

有何風險

值得註意的是,將共享單車納入特許經營,地方面臨的不僅僅是來自法律層面的風險。

在朱巍看來,價高者得的特許經營模式實質上設定了資金實力的門檻,資本實力較弱的企業失去生存空間,不利於其他市場主體公平參與到市場競爭中,容易形成一家獨大的市場局面,不利於構建全國統一大市場。

今年4月釋出的【中共中央 國務院關於加快建設全國統一大市場的意見】明確,實行統一的市場準入制度。嚴格落實「全國一張清單」管理模式,嚴禁各地區各部門自行釋出具有市場準入性質的負面清單,維護市場準入負面清單制度的統一性、嚴肅性、權威性。

黨的二十大報告提出,構建全國統一大市場,深化要素市場化改革,建設高標準市場體系。完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度,最佳化營商環境。

「此外,價高者得的特許經營模式不利於保護使用者的合法權益。拍賣特許經營權,意味著地方政府代表使用者進行選擇。而事實上,共享單車市場份額大小應該由使用者用腳來投票。」朱巍說。

除了壟斷市場,「價高者得」的問題還在於,部份中標企業為了盡快收回成本,實作盈利,可能在車身品質、電池等方面壓縮成本,導致各種安全隱患,最終把風險轉嫁給了更為弱勢的消費者。

廣州大學公共管理學院副教授姚華松撰文提到,一些資金體量小的競標企業在競拍成功後,因為拍賣價格大幅超出實際營運成本,只能透過超額投放來盡量回收資金,變相導致單車企業違規營運,這對城市交通秩序帶來不利影響。

如何對新經濟進行監管

當前,國家倡導對新經濟新業態降低準入門檻,包容審慎監管,目的在於營造便利的營商環境,培育新經濟新業態。共享單車作為新經濟領域的活躍代表,該如何實作包容審慎監管?

在顧大松看來,共享單車進駐城市可采取綜合招標的方法,綜合考慮企業的服務品質、營運績效和科技安全,適當考慮價格,但不一定是「價高者得」。

顧大松建議,地方政府應設定更科學的評估機制,充分考慮到企業的營運服務水平、使用者資訊保安、停放技術、企業信譽等綜合條件,而不是簡單依靠價高者得、能否為地方政府帶來財政收入等標準。如果采取競拍的方式,既要設定價格下限,也要設定上限。

「政府該管的得管,尤其要在安全保障、數量管控、智慧城市出行總體設計架構、電子圍欄建設等方面下大力氣。」朱巍說。

以保障路權為例,城鎮化的經驗反復證明,不是立交橋越多和馬路越寬就能保證交通暢通,反倒是足夠安全和普及的非機動車道才能吸引更多騎行者,以最低的道路資源滿足最多和最環保的出行。朱巍認為,當前城市給自由車的路權還有很大的提升空間。

回顧共享單車的監管歷程,能給當下地方新經濟監管帶來諸多啟示。

在王學輝看來,行走在監管路上的政府,像是徘徊在過度監管與放縱不管之間。

城市到底該如何對新經濟進行監管,才能既保證服務於市場經濟,又保證經濟不至於無序發展?王學輝給出的答案包括三方面建議:強化法治思維、健全監管制度與體系、創新監管方式。

以健全監管制度與體系為例,王學輝介紹,監管往往具有「惰性」,即現在監管體系對新事物往往反應遲鈍,且在反應過來之後又往往監管過度。當然這也和人的認識規律有關,因為對事物的認識是一個由淺到深的過程。相關部門既要從制度入手,又要站在體系的高度上去思考如何完善監管制度和體系。

■中國城市報記者:邢 燦