「郡縣治，天下安。」縣治國安的治理邏輯反映出縣域城鎮化的深邃價值。作為經濟社會的城鄉區域，縣域的城鎮化是國家現代化最為直接的結構性載體、最為豐富的過程性行為以及最為顯著的結果性績效，是觀察分析「國家足跡」的行進標尺和成果樣本。但是，其社會風險需要深度治理。
探明縣域城鎮化的風險源頭
縣域城鎮化，是以縣級城鄉區域為空間單位和行政關聯單元、以縣城為重要載體的城鎮化。具體而言：從範圍看，縣域城鎮化關註的是「縣域」，區別於大中城市、城市群，治理尺度明晰。從內容講，它以縣城為重要載體，以城鄉互動和城鄉融合式發展為主要題域。以性質論，作為承上啟下、銜接城鄉的樞紐型城鎮化，是以「人」的權益保障和發展為基本考量的整體性社會行程。
縣域城鎮化的風險從何而來？其一，從對復雜物件的治理模式選擇中來。大國治理，千城千面，譬如對大城市周邊、專業功能、農產品主產區、重點生態功能區和人口流失等不同型別的縣城，就需要有不同的模式選擇。從政府與市場關系角度出發，不同型別縣城城鎮化、縣域城鎮化配置資源方式及其程度差異顯著，治理模式也應進行適應力調適，如若簡單「一刀切」式地行政推進、「大水漫灌」，將放大或復混成社會風險。其二，從縣域城鎮化的疊加題域中來。對歷時性題域的共時性應對，在縣域層面更加凸顯。在經濟、社會、文化、空間與生態等多題域的治理中，「超載」與「失衡」並存。這裏面，既有對城鎮化品質提升的「半城鎮化」治理，又有對先期城鎮化功能升級的「再城鎮化」建設；既有對載體最佳化的「城市更新」，更有對市民融入和權益保障的「人的城鎮化」等疊加議題。尤其是產城融合、社會保障、公共服務以及城市融入成本有機分擔等，更是復雜且問題頻仍。其三，從縣域城鎮化關鍵難題的解決中來。在相當長的一段時間內，縣域城鎮化面臨的最基本難題依舊是人口、土地、資金等基礎要素問題。具體操作層面上，需要直面人從哪裏來、到哪裏去，土地從哪裏來、用到哪些領域上，以及錢從哪裏出、花到哪裏去。如何配置縣域城鎮化所稀缺的發展資源，存在著「生成」與「做成」、演進與建構的分殊——生成、演進的路數代表的是市場化模式，做成、建構的方式意味著基於人為設計的行政主導模式。有效性與風險性，都蘊藏在政策選擇和治理過程之中。
分析縣域城鎮化的風險本質
作為現代化發展的標誌，縣域城鎮化的過程是一個綜合性的公共議程，是一個旨在全方位緩釋和消解城鄉之間經濟社會結構對立性的社會進步過程。但是，這樣的過程廣泛而深刻地涉及社會思維方式、生產方式和生活方式的「城市性」轉變，以及「鄉村性」轉型與「城市性」發展之間的調適，會因社會結構緊張而不斷累積各種風險。
代表性的社會風險研究認為，風險治理既是一個從社會風險到公共危機的「連續統」，又是一個從現實主義到建構主義的「連續統」。從公共管理角度而言，社會風險的治理取向有三：從事件本身出發，強調技術導向管理的災害視角；從事件對人的影響出發，強調從制度和管理的手段以及人的自我心理調適應對來自內外部威脅的危機視角；從事件的非常規性出發，強調公共管理的權變性的突發事件視角。縣域城鎮化是一個經濟社會結構的系統轉型過程，這樣的過程既是中國現代化的重要推動力量，同時也蘊含著各類風險因素，可能影響縣域乃至國家的社會和諧穩定。
大規模的縣域城鎮化是時空和社會結構的非均衡變遷，因此，縣域城鎮化的風險在本質上是對結構變遷的調適性風險，具有多源頭、多領域和多層次的特點。之所以做出這樣的判斷，基於兩個不容忽視的事實：一是在基礎面上，大規模的農業轉移人口持續向就近縣城轉移，尤其是對於廣袤的中西部而言，將是一種常態事實。這對於作為「城之末、鎮之始」的縣城而言，會加速社會風險的集聚。二是在關聯面上，即與縣城相對的鄉村，大規模的經濟結構轉換、村治結構重組、鄉村文化認同重塑與社會秩序的重構同時發生且並非同步，也會產生涉及經濟社會多重維度上「鄉村再生產」的諸多難題。總體而言，縣域城鎮化的風險本質是社會進步過程中的結構性調適風險，實質是過程性的「權利再造」和制度治理的社會風險。
推進縣域城鎮化的社會風險治理
其一，關註縣域城鎮化的疊加風險。一是生存性風險，是縣域城鎮化中保障居民基本生活所需要的條件不足或缺失引發的就業、住房、養老、醫療服務和食品安全等風險。二是發展性風險，即個人、家庭以及群體在縣域城鎮化發展過程中由於原來的結構和環境平衡被打破引發的社會利益沖突、人身財產受到損害所造成的諸如征地拆遷、安全生產、環境保護、發展動力轉換與市場波動等相關風險。三是價值性風險，即由社會規範和價值觀方面因素引發的社會風險，包括社會認同危機、公平正義缺失、道德失範和社會焦慮等。四是秩序性風險，即社會生產生活和執行狀態受到威脅和破壞，社會秩序出現紊亂，社會缺少信任，社會交往交流困難。值得註意的是，這些風險並非獨立存在，而是互相疊加纏繞的，在一定情況下還會相互轉化，進而危及縣域社會安全穩定。
其二，探究縣域城鎮化社會風險生產過程及轉化機理。縣域城鎮化的社會風險生產過程具有共性，其再生產機理以及傳遞升級均存在著顯著的「結構性緊張—沖突行為」內在邏輯。風險過程在既往的研究和實踐中常常被點位性爆發問題所遮蔽。更為重要的是，需要深入不斷發展變化的縣域城鄉社會結構之中，對縣域城鎮化的空間過程及其衍生的生產、生活以及思維方式等出現的變化予以關註。在此過程中，對於風險的前端紓解、中端傳遞以及後端升級成為危機等過程及其內在機理，特別需要深入解剖。對社會風險生產與再生產及其傳遞升級過程的原理進行社會結構的事實性溯源，有助於在學理上進而在制度上解決這些問題。
其三，構建縣域城鎮化社會風險的深度治理機制。縣域城鎮化的社會風險具有人為性、關聯性、擴散性，這些特點與大中城市、城市群的社會風險既有共通之處，也存在著與縣域行政層級和空間單元緊密相關的獨特性特征。但無論如何，需要強調的是，城鎮化快速發展所累積社會風險的現實表明，亟待將目前以應急管理為主體的淺表機制升級為公共危機和風險管理，核心在於圍繞人的發展需求，形成縣域城鎮化全生命周期的社會風險公共治理體系。不能把社會風險的治理僅僅停留在應急和應景的層面，否則深層次的問題依然無法得到較為合理的解決。只有構建起從應急管理、公共危機管理到風險管理的宏觀視野、系統思維和制度機制，才能整合性地將農業轉移人口市民化、產城融合、權益保護等問題，與征地拆遷、鄰避沖突、認同困難以及參與乏力等問題結合起來。為此，需要尋求「半城鎮化」「再城鎮化」「城市更新」和城市發展的有機融合和系統發展思路，構建縣域城鎮化健康永續發展的經濟社會生態，從而形成對社會風險的深度治理和長效機制。
（本文系闡釋黨的十九屆四中全會精神國家社科基金重點計畫「新時代中國政府職責體系最佳化研究」（20AZD031）階段性成果）
（作者單位：蘇州大學中國特色城鎮化研究中心、東吳智庫）
來源：中國社會科學網-中國社會科學報 作者：黃建洪
