張中祥/文 2024年11月24日，【聯合國氣候變遷框架公約】第二十九次締約方大會（下稱「COP29」）在亞塞拜然首都巴庫落幕。設立新的氣候融資集體量化目標（NCQG）是COP29的核心議題，因此本屆大會也被稱為「氣候融資大會」。然而，已開發國家與開發中國家在資金規模、來源和結構上分歧巨大。歷經兩周的激烈談判，並延期30多個小時後，會議最終達成了「巴庫氣候團結契約」的一攬子平衡成果。
該契約設立了到2035年，由已開發國家帶頭，每年至少籌集3000億美元的資金目標，以及每年至少1.3萬億美元的氣候融資目標，以支持開發中國家的氣候行動。
國家自主貢獻（NDC）是各締約方根據自身能力和責任對全球氣候行動作出的承諾。根據【巴黎協定】的要求，各締約方每五年送出一次NDC，並且後續的NDC應比之前的更加嚴格。
2025年是各國送出新一輪NDC的時間節點，這些NDC將涵蓋各國2035年的減排目標。NDC對實作【巴黎協定】的長期目標至關重要。如果已開發國家不能履行對開發中國家應對氣候變遷的資金承諾，或者提供的資金不能合理地反映開發中國家的需求，那麽開發中國家將很難兌現其減排承諾，也難以提出更嚴格的NDC。
我們不能僅強調將溫升控制在1.5攝氏度內的雄心目標，還要提供與實作這一目標所需的支持，尤其是對開發中國家的支持。那麽，氣候融資目標應該定多高，誰來出資，資金如何使用，這些議題都充滿爭議。已開發國家與開發中國家分歧巨大，在COP29大會上，並沒有達成共識。
美國當選總統川普預計將於當地時間2025年1月20日就任。無論美國是否再次結束【巴黎協定】，甚至結束其母條約【聯合國氣候變遷框架公約】，美國應對氣候變遷的行動毫無疑問會減緩，甚至倒退。在這種情況下，美國能否兌現已有對開發中國家應對氣候變遷的資金承諾，都將面臨考驗，更不用說再增加新的額度。
開發中國家氣候資金訴求
2009年，在哥本哈根舉行的聯合國COP15氣候變遷大會上，已開發國家承諾，到2020年前，為開發中國家提供每年1000億美元的氣候資金，用於支持開發中國家的氣候行動。2015年達成的【巴黎協定】中，各締約方同意將這一目標延長至2025年，以每年1000億美元為基礎，為2025年後設定一個新的資金目標，並考慮到開發中國家的需求和優先事項。在2021年COP26會議上，已開發國家承諾2025年將適應資金在2019年的基礎上翻一番。
然而，COP15之後的十余年間，已開發國家未能兌現這一承諾。根據2024年經合組織釋出的報告，直到2022年已開發國家才首次實作這一目標，提供了1159億美元的資金支持。
新的氣候資金規模設定有多高？資金問題常設委員會於2024年4月釋出的第二份【需求評估報告】顯示，到2030年，開發中國家實施氣候行動計劃需要5.0萬億—6.8萬億美元，這還不包括應對氣候變遷的全部成本。
資金規模、出資國範圍、資金提供形式是相互關聯的
對開發中國家應對氣候變遷的資金支持將從原有的每年1000億美元大幅增加到上萬億美元，主要由已開發國家承擔，且大部份還要以贈款形式，這也引發了已開發國家與開發中國家在資金規模、出資國範圍、資金提供形式等關鍵議題上的巨大分歧。
歐盟與立場相近的開發中國家集團（Like-Minded Developing Countries，下稱「LMDC」）互相指責對方「摘櫻桃」。歐盟說，不能只看資金規模；LMDC說，不能只談減緩。客觀地說，資金規模、出資國範圍、資金提供形式是相互關聯的。
開發中國家強調，由已開發國家來提供氣候資金是歷史責任問題，而且資金應是以贈款或同等形式提供，是新的、可負擔的、可預測的、非債務性的資金。而已開發國家則主張，應透過混合融資，包括私營部門投資和化石燃料稅等形式籌措，填補資金缺口。
誰來出資可能比出資額度面臨更大爭議，分歧主要體現在是否應擴大出資國家的範圍？
在現有全球氣候治理的框架下，已開發國家有義務透過出資支持開發中國家采取氣候行動。歐盟是全球最大的氣候融資公共資金提供方。自2013年以來，歐盟及其成員國（英國脫鉤之後，不再計入）資助開發中國家減少溫室瓦斯排放和適應氣候變遷影響的資金，從2013年的96億歐元增加到2022年的285億歐元。
目前，歐盟經濟復蘇緩慢，俄烏戰爭導致歐盟能源成本高企，歐盟企業對減排成本的抱怨不斷，同時大眾也對高通貨膨脹感到不滿。歐盟內部提升歐洲制造業競爭力的呼聲日益高漲，這也在一定程度上削弱了歐盟內支持應對氣候變遷的力量。此外，歐盟為應對俄烏戰爭，已經增加了巨額支出，並不斷提高了防務體系支出，也難以承擔如此巨大的資金壓力。
美國聯邦政府對外援助也受到來自美國國會等多方面的掣肘。美國對開發中國家提供的氣候資金與其經濟實力和歷史責任並不相符。強調「美國優先」的川普重新入主白宮進一步加劇了氣候融資的挑戰。無論美國是否再次結束【巴黎協定】，甚至結束其母條約【聯合國氣候變遷框架公約】，美國應對氣候變遷的行動毫無疑問會減緩，甚至倒退。
考慮到當前全球經濟形勢和已開發國家面臨的困境與現實，要求已開發國家承擔全部資金已變得不切實際。與此同時，歐盟等已開發國家一直要求包括中國、沙烏地、阿聯在內的快速增長、碳排放量大且收入較高的開發中國家參與出資，貢獻更多的氣候融資份額。但開發中國家堅持不能更改【聯合國氣候變遷框架公約】和【巴黎協定】下成員國的地位。
出資應綜合考慮國家的國力、能力和歷史責任
雖然COP29決定，到2035年，每年至少為開發中國家氣候行動提供3000億美元資金支持，但這筆資金並非完全由已開發國家承擔，而是要求已開發國家起到帶頭作用，這表明開發中國家也需承擔一部份資金份額。此外，資金的構成也尚未明確。這些問題都可能成為後續COP大會中爭議的焦點。
為解決這些無休止爭議，並使氣候融資更加規範化、持續化，同時達到有意義的額度，需要制定一套比較客觀、可操作，且能夠長久維持的規則。它需要考慮以下三個方面：一是要考量一個國家的總體經濟實力，可依據其在聯合國、世行、IMF的出資狀況綜合評定；二是看一個國家歷史上對溫室瓦斯排放的累積貢獻；三是參考按購買力計算的人均GDP情況。
三個指標綜合反映了一個國家的國力、能力和歷史責任。因此，應綜合考慮這三方面因素來確定對開發中國家適應力資金的投入份額，以及確定適應資金目標相較於已開發國家所承諾的氣候資金額度應該有多大振幅的提高。
NCQG氣候融資總盤子下公共資金規模
未開發國家和小島嶼開發中國家是氣候變遷的直接受害者，它們被動地承受著氣候變遷影響，卻缺乏應對氣候變遷的能力和資金。它們所需的適應資金要透過NCQG融資來支付，但目前提供的適應資金遠遠不足，大概只是所需適應資金的十分之一，甚至更少。
公共資金每年提供的適應資金額度目標是NCQG的核心。這部份資金是NCQG氣候融資總盤子下的公共資金，其目標是以滿足未開發國家和小島嶼開發中國家減緩與適應資金的需求為下限，以滿足聯合國環境署【適應差距報告】公共適應資金需求為上限。
上述根據國家的國力、能力和歷史責任三個方面的綜合考慮，確定對開發中國家適應資金的投入份額，正是針對這部份資金需求。在NCQG的總盤子下，公共資金提供的適應資金目標必須明確，以便依托NCQG向開發中國家提供可預測、永續的資金支持。
在公共資金中提供的適應資金方面，也需要明確雙邊資金和多邊資金的目標。多邊資金可能會聚焦於一些大的計畫；雙邊資金則可以考慮規模較小的計畫，尤其是針對不發達的開發中國家的適應計畫。因此，明確雙邊資金和多邊資金各自的融資目標不僅非常關鍵，也是非常必要的。
NCQG氣候融資總盤子的另一部份資金，也是更大的一部份，主要用於減排。這部份除了核心層的公共資金外，還可以動員私營部門的資金。公共資金可以撬動私營部門資金進入，這部份資金也能夠計入NCQG的融資目標，但前提是這部份資金必須是已開發國家或一些自願出資的國家透過公共資金額外動員的。否則，如果僅是一般私營部門投資，那根本就不需要耗費大量的公共資源來推動。畢竟任何國家，哪怕是已開發國家，都會「招商引資」，吸引海外資本來投資。
中國在全球氣候資金體系中承擔的角色
未來，美國可能會再度缺席國際氣候治理行程，而中國在低碳綠色轉型中取得的亮眼成績，會讓國際社會對中國發揮領導力的期待日益增加。無疑，中國對解決全球氣候問題至關重要，但在新一輪的國家自主貢獻承諾和氣候資金體系中的定位與貢獻方面，中國仍需要謹慎行事。如何在聯合國氣候峰會上把握節奏，達成既符合中國國情、國力、發展和技術實力，又為其他主要經濟大國所接受的共識和義務，將考驗中國的政治和外交智慧。
作為最大的開發中國家，中國深刻理解開發中國家在被要求為全球努力作出貢獻時得不到相應支持的困擾。因此，中國一直積極在全球治理體系下幫助開發中國家爭取已開發國家的氣候融資和技術支持，為開發中國家爭取更多的發展空間。
各國即將開啟確立新一輪的國家自主貢獻承諾。中國的自主貢獻承諾和將采取的行動，以及此前的落實情況都會成為關註重點。中國將會面臨自2015年巴黎氣候變遷峰會以來新的壓力。
一方面，中國的二氧化碳排放的絕對量、增長速度，以及人均排放量還比較多，這有可能會使中國成為新一輪氣候談判中的「靶子」，美歐也會以「科學不容談判」為由，以當前排放大國要為無法達成全球溫控目標負責為話術，聚焦中國二氧化碳排放的絕對量和增長速度，試圖迫使中國進一步提高減排目標。作為全球最大的氣候融資公共資金提供方，歐盟會繼續要求世界最大排放國、第二大經濟體貢獻更多氣候融資份額。
另一方面，中國經濟增長承壓，企業和就業面臨復雜嚴峻的挑戰。在這種情況下，如何平衡節能減排目標，不至於給企業增加過多成本，需要謹慎考量。在【聯合國氣候變遷框架公約】和【巴黎協定】下，中國被定義為開發中國家締約國，這意味著中國並不負有向其他開發中國家提供資金支持的正式國際義務。但實際上，中國一直在積極應對氣候變遷挑戰，並透過多種方式為全球環境治理和國際合作貢獻力量。
在COP29會議上，中國首次公布了為應對氣候變遷向其他開發中國家提供資金的數量。據初步統計，2016年以來，中國為其他開發中國家提供及動員的氣候資金總額超過1770億元人民幣，成為繼日本、德國、美國、法國之後的第五大氣候資金提供國。
采用這種資金的提供方式無疑有外交等多方面的考量，但不在聯合國統一框架下的資金支持，容易引起誤解和指責，使中國用真金白銀切切實實帶來的貢獻被無端打了折扣。
因此，為了平衡各方利益和職責、提高資金援助的透明性，並最大化地體現出資效果，中國可以適時轉變出資思路，更多地在聯合國框架下參與公共產品和全球環境治理的融資活動，可以透過【聯合國氣候變遷框架公約】【巴黎協定】的渠道為開發中國家氣候行動提供資金支持。同時，應在COP大會相關的決定中明確提出，開發中國家的出資是自願性的，應與已開發國家出資分開，並單獨統計。此外，這部份資金的使用應更多地考慮開發中國家的需求和優先事項。
（作者系天津大學卓越教授、馬寅初經濟學院創院院長，國家能源、環境和產業經濟研究院院長）
