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楊東平:民辦教育政策為何發生鉅變?

2021-07-27 07:43:55教育

本文來源:搜狐號-搜狐教育

作者:楊東平,21世紀教育研究院理事長、國家教育諮詢委員會委員。

我覺得現在舉行這麼一個研討會,正當其時,迴應了民辦教育面臨的嚴峻形勢。剛才大家講的我都同意,民辦教育面臨的,是國家治理的一個整體性的問題。

當前的教育新政,最重要的幾項,一個是規範和調整民辦教育發展,一個是強力打壓課外培訓機構,另外一個是高中階段的普職分流。這幾個政策都是驚天動地的,似乎也沒有什麼討論、徵求意見、沒有預案。從依法行政的角度,就不好說了。那麼,為什麼最近這兩年國家的民辦教育政策發生如此巨大的轉變,它的依據或原因到底是什麼呢?

必須看到最近一二十年來,整個基礎教育的格局發生了非常深刻的變化,可以說是始料不及的。這個新格局,就是在公辦教育之外,民辦教育形成了龐大的體量;在公辦和民辦學校之外,又出現了第三個型別——課外培訓教育,體量更大。這使得教育的功能發生了很大的紊亂,最突出的就是全民性的教育焦慮,教育成本增加、學業負擔增加,達到了「天怒人怨」的程度,最終引發了最高決策。另外一個大背景,是中國已經普及了九年義務教育、普及了高中階段教育,高等教育也進入了「普及化」的行列,高等教育毛入學率達到54.5%。基礎教育由過去極其短缺和匱乏的狀態,進入總體不太差錢的狀態。

這是認識民辦教育政策調整的大背景。民辦教育的貢獻剛剛講了,是非常顯著、非常巨大、不可否認的。但是,為什麼會發生政策調整,民辦教育的問題,或者說它的另外一面,也需要認識。

首先是體量過大的問題。儘管民辦小學、初中在校生佔比全國總體在10%上下,是比較合理的;但是在很多大城市,包括農村縣域,民辦教育學生的比重可以達到30%-60%,這種現象是世界各國都沒有的。必須看到,所有國家的義務教育都是政府用納稅人的錢舉辦的,以公辦教育為主,是一種基於社會公平的基本公共服務。儘管公辦學校存在這樣那樣的問題,它仍然是佔絕對比例的主體,在歐洲國家,民辦教育的比重通常在3%-7%,日本是2%。因為這是一種國家責任、政府責任。絕不會說一個地區的教育結構,公辦學校退居其次,而以私立教育為主。

前兩年教育部通報的一起事件,湖南省耒陽縣,它的民辦教育佔到了60%,要把一些公辦學校的學生分流到民辦學校,引發了群體性事件,這是一個典型例子。民辦教育體量過大,絕對是個真問題。

這背後是政府行為的變化。20年以前,討論民辦教育促進法時,主要是要克服意識形態上的障礙,就像發展民營經濟一樣,給予民辦教育支援和鼓勵。20年以後,在民辦教育體量非常大的區縣,它包含了兩種行為:一個是政府卸責,把發展教育的責任推給市場,政府可以節約大量財政經費;二是存在不少利益勾兌。例如有的教育局長為自己安排後路,退下來以後,去民辦學校當董事長。一篇流行的網文「如何絞殺公辦學校」,提供了生動的案例。

第二,民辦教育具有很強的營利性,我認為也是真問題。從宏觀統計、宏觀資料來看,平均之後這似乎就不是個問題。但是在一個區域內、學校內,這個問題還是非常明顯的,就是教育成本的增加

在20年以前,制定《民辦教育促進法》時,討論的焦點就是圍繞合理回報問題。當時認為這是一個必要的階段,只有當社會財富極大豐富之後,才能談非營利。到了今天,與當初傾家蕩產辦學的情況已經很不一樣了,已經形成了一種成熟的規模化的商業模式,透過與地方政府的合謀,與資本市場、房地產市場結合來營利。透過引進掛牌的民辦學校,拉高學區房價格,學校的最終目標是上市。

我們在上海開過幾次民辦教育研討會,旁邊總有德勤的人在現場招商遊說,問你要不要上市,我們提供服務。如果一個民辦學校以上市為追求的話,那麼它的行為就是辦企業,而不是辦教育了,這是非常清晰的。不久前,衡水系的「第一高中集團」上市就是典型的例子。衡水各地的分校得到地方政府的財政支援,地方政府批地、投資建校舍,拉動房地產,學校以「輕資產」的模式集體打包上市。

這種商業化、資本化發展的直接後果,就是極大地加劇了大城市的擇校競爭,加劇了家長焦慮。在許多中心城市,幼升小、小升初的擇校競爭,主要是圍繞民辦學校的競爭。由於民辦學校享有「民促法」規定的自主招生的權利、考試招生的權利,它把一個地區的高分學生都招去了,因此它的中考成績遠遠高於公辦學校。上海前幾年幾個區的統計,平均高於公辦學校40分。那家長肯定不淡定了,千方百計地競爭民辦學校。但民辦學校的這種辦學成績主要是由於提前招生、考試招生,也就是我們說的掐尖行為。所以2018年以後,上海首先進行試點,實行公民同招,就是兩者同一天招生,不允許提前招生,也不允許民辦學校考試招生。民辦學校的招生優勢一消失,公辦學校和民辦學校的競爭馬上就平緩了,生源分佈更均衡了。所以民辦教育對教育公平的影響,是有很多方面的。

另外一個重要事實,是民辦教育並沒有出現我們期望的教育多樣化和創新性,所有的民辦學校都在升學率競爭的單一軌道上與公立學校競爭。我們有一次討論,問一個民辦學校校長,他說應試教育最激烈的學校,都是當年的轉制學校,是90年代末從公辦學校「轉制」過來,它的前身是公辦學校,也就是我們說的「假民辦」。民辦學校的問題,很大一部分是「假民辦」造成的。這造成了民辦教育的「邊緣行走」狀態,處在一個非常尷尬的處境當中,不可能真正按照自己的意願來發展。

我認為這個現象還有另外一個原因:這麼多年來民辦教育的發展,基本是企業家辦學、資本家辦學,沒有走上教育家辦學的道路。為什麼民辦教育發展到今天,只有企業家才能夠辦學呢?因為政府把民辦學校的門檻設得非常高,諸如建設規模、土地面積、學生人數等等,包括幼兒園的標準,要求都非常之高。即便後來放寬了條件,北京「小規模園」的標準,也要有一兩百人的規模。所以以今天的政策,無論孔子還是陶行知都是辦不了學的。

作為一個比較,在丹麥,舉辦學校、幼兒園是公民的權利,任何一個家長都可以舉辦幼兒園,它的普惠性幼兒園是以家庭和社群為依託的,而不是以大企業和資本。只要招滿18個學生,持續辦學一年以上,就可以合法化,申請成為正式的幼兒園,獲得政府提供的佔辦學成本70%以上的財政支援。它的辦學權是開放的。儘管這與中國的現實還非常遙遠,但可以看到不同的制度設計的理念。

所以,今天我們需要在一個更大的視野來看待民辦教育。重要的是面向大多數人、大多數家庭、大多數社群的民辦學校。我們要看到在農村有大量面向留守兒童的民辦學校,在珠三角地區,有大量主要招收流動兒童的民辦學校。它們通常在我們的視野外,我們討論的主要是資本家舉辦的學校。

我們看不見的民辦學校還包括哪些呢?還有正在北京、成都、深圳、大理等地出現的城市邊緣的創新型小規模學校,是由一些中產家長和海歸舉辦的,它們許多還沒有辦學資質,往往也有幾十個學生;但中國的教育創新主要出現在這類學校。還有一類是具有不同文化或宗教取向的家長的自辦學校,包括國學教育、基督教的學校等等,都是「黑學校」。還有一種民辦或自辦教育的型別,是「在家上學」。在美國、法國,私立學校最基本的功能就是滿足文化和宗教多樣性的需求,印度人有印度人的學校,伊斯蘭有伊斯蘭的學校,而且完全是非營利性的。

我們的教育新政,首先必須依法行政、依法治教,保護私人財產,保護民辦學校的合法權益。即便要做出一些政策調整,也應該是尊重歷史、照顧現實,在保護私有財產的前提下,做到通情達理、合情合理,該補償的補償,該贖買的贖買,而不能採取沒收充公的粗暴方法,這在一個法制社會是難以想象的。

根本解決民辦學校的制度困境,必須有面向未來的制度設計。應當在學習化社會的框架下,逐漸淡化學校的所有制性質,公辦學校、民辦學校都應該在「非營利組織」的框架中加以規範。否則,有的問題說不通。例如,為什麼一些公辦學校可以在全國各地舉辦分校、貼牌收費,具有很強的營利性?另外,按照一視同仁、共同發展的概念,為什麼公辦學校又不能具有與民辦學校同樣的辦學自主權?難道辦學自主權是由經費屬性而不是學校發展的邏輯和教育規律所決定的?

我們看到國外基礎教育改革的基本事實:主要透過改革公辦學校辦學體制,實行教育家辦學,解決公辦學校平庸化的問題,增加教育的選擇性、多樣性;而不是讓公辦、私立學校互相競爭,或者成為一場化公為私的改革。就促進教育的多樣化、高品質而言,改革公辦學校辦學體制是與發展民辦教育同樣重要甚至更為重要的路徑。我們需要超越狹義的「私立學校」、民辦學校的概念,建立「大民辦教育」的概念,其實質是還權於民,開放各種社會力量辦學,包括教育家、家長和社群的自主辦學,使教育真正成為全社會共同參與的事業,這也正是學習化社會的應有之意。

來源:搜狐號-搜狐教育,本文為楊東平在博鰲教育論壇「教育新政下的民辦學校」研討會上的發言。

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